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理论研讨 RESEARCH

我国突发环境事件应急制度的完善构想

分类:
论文集锦
作者:
来源:
2019/08/15 09:19
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      摘 要:近年来由于我国突发环境事件的频繁发生,使突发性环境应急制度成为备受关注的论题。本文将就突发环境事件进行简单概述,然后就突发环境应急制度所存在的立法问题与不足进行论述,在此基础上对如何完善应急制度进行全面、完善的构想。

  关键词:突发环境事件、应急制度、完善构想

  引言

  近年来,随着社会经济的发展,人们利用、改造自然的能力也在不断的增强。然而,当人们沉溺于物质欲望的同时,自然给于人类各种形式的“恩惠”,各种潜在的环境问题也日益暴露。当代中国的环境污染和生态破坏正日益的恶化。当前我们所面临的是如何保护好我们人类所赖以生存的大容器—环境。近几年突发环境事件屡次发生,给人们的人身和财产带来严重损害的同时也给经济发展带来了损害。而中国的环境保护正处在重要的转折点和历史的关头。因此,有必要以此为题来探讨我国突发环境事件应急制度的建立与完善。

一、突发环境事件的概述

  突发环境事件,是指突然发生的,造成或者可能造成环境、公私财产和社会公众健康损害的环境污染、生态破坏、外来物种侵袭以及转基因生物危害等事件。从突发环境事件产生的时间因素、空间因素和结果因素分析,笔者认为突发环境事件具有以下特征:第一,突发性,是指突发环境事件是突然发生的,突如其来的,不可预测的。这也是突发环境事件最显著的特征;第二,积累性,突发环境事件的发生是长期积累作用的结果,看似突然,其实是必然的,这虽然与环境的自净能力有关,但是也是排污主体多次排污累积造成的;第三,高危性,主要表现在其危害影响范围的广泛性和危害或预期危害后果的严重性。[ 李艳岩:《环境突发事件立法研究》,黑龙江社会科学出版社2004年版第3期,第122页。]

  根据国家环境保护总局的公报,在环境污染方面,2001年全国共发生1842次损失1000元以上环境污染与破坏事故,死亡2人,直接经济损失122724万元;2002年全国发生11起特大和重大污染事件,共造成12人死亡,近3000人中毒;在生态破坏方面,2002年全国发生森林重大火灾24起森林特大火灾7起,重大和特大草原火灾各3起;在生态安全方面,2007年受中国石油吉林石化公司爆炸事故影响,松花江发生重大水污染事件,我国突发环境事件不断发生,使我们意识到面对突发环境事件所应采取应急制度的建立与完善。

二、突发环境事件应急立法存在的主要问题

  现行突发环境事件应急处理法律规定主要体现在《宪法》和《环境保护法》以及各相关单行法律及法规中,还没有专门的法律予以规范。然而在现实中,这种法律体系已经不能适应社会的发展及需求,所以暴露出一系列的问题:

   (一)宪法和宪法性法律相关规定存在不足

  宪法和宪法性法律相关的缺陷和不足主要表现在以下几个方面:首先,从新中国的发展的历史来看,现实中和现实上的突发环境事件紧急状态时常的出现,而现行的宪法却侧重于正常秩序状态的宪政问题,对于突发环境事件在内的应急制度,我国还没有制定综合性的基本法律,与紧急状态有关的仅是1996年的《戒严法》,该法的规定不适合突发环境事件的应急处理;其次,我国宪法中然规定了“国家保护和完善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”等相关条款却没有明确规定公民享有环境权这一基本权利。任何人都有“在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产”的权利。环境的整体性,决定环境权的公共品质,当公民的环境权受侵害时,受害人难以从《宪法》这一国家根本大法中找到法律依据并主张这一基本权利。[ 汪劲:《中国环境法原理》,北京大学出版社2000年版,第240—253页。]

  (二)突发环境事件应急制度单行法律存有缺陷

  现行环保法及其单行做出了一些突发性环境事件应急处理规定,但存着一些缺陷:1.各单行法对突发环境事件应急处理的规定良莠不齐。有的规定比较详细如:《海洋环境保护法》《放射性污染防治法》,有的规定太粗略如:《水污染防治法》《大气污染防治法》,有的没有规定如:《环境噪声污染防治法》。2.规定比较详细的单行环境法律,也存在不少规定不够详细,有些方面没有规定的问题,如应急机构的权力和职责、应急程序的启动、信息的传递、物资保障及不同主体的法律责任等问题。3.在发生综合性和跨区域性的突发环境事件时,突发环境事件应急如何与其他方面的应急法律协调以及不同地区应急协调问题。

  (三)信息披露制度不健全

  信息公开是公民环境知情权的一个重要表现。在突发环境事件发生后,往往相关的主要信息不能及时、准确、全面反映到主管机关,谎报、缓报、瞒报的现象层出不穷,重要信息的价值往往为人所忽视,信息不能及时做到公开,更不用谈公民的知情权。在松花江事件中,广大的哈尔滨市民仍然清晰记得政府最初下达通告是“官网维修,停水四天”,媒体也随之附和,政府带头将信息保密,又如何有准确性可言![ 11月13日下午,中国石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,造成5人死亡,1人失踪,近30人受伤。松花江被污染严重,挟带多达100吨的苯类污染物的松花江水顺流而下,灾后哈尔滨市因此停水4天,并造成对松花江下游俄罗斯城市的污染。

  从11月13日爆炸发生,到11月23日国家环保总局首次公开发布污染消息,其间经历了扑朔迷离的10天,国家环保总局称没有接到吉林省环保部门任何关于这起重特大环境污染事故的信息,错过了解除污染隐患的最好时机。错过最好时机的还有黑龙江省。11月21日,哈尔滨市出现市民抢购矿泉水风潮。市政府发出的第一份通告,却称从11月22日中午12时起,因“管网设施检修停水4天”。全市人心恐慌,甚至出现地震传闻,人们涌向机场、火车站,出城的道路一度发生拥堵。21日晚,哈尔滨市政府紧急下发第26号号文,正式公布停水的真实原因。

 自然之友组织:《2005:中国的环境危局与突围》,社会科学出版社。]信息欺诈,使原本弥补宝贵的信息资源被人为的减少甚至是丧失,公民的权利被无形的剥夺。

   (四)缺乏专门、统一强有力的应急组织管理机构

  目前,在《国家突发公共事件总体应急预案》中规定了国务院是应急管理最高行政领导机构。然而,当突发环境事件发生后,紧急处理组织机构,大多数是反应型的临时班子组合,缺乏专业性与统一性、责权不明,既制约了应急事件处理的控制能力,也可能无形中造成公共利益的扩大性损失。

  (五)公民的参与权难以实现

  我国现行法律对公民参与权规定过于笼统与抽象,公民的环境权和知情权在法律上尚无明确规定或无法保证正当的实施。这样既不利于公民权利行使也反映我国对环境民主与法制建设理念的漠视。

  (六)法律责任规定上存在弊端

  权利与义务是相统一的,权责像一致是法理学的一项基本原理。法律责任原理中强调不能上没有违法行为的人承担法律责任。即反对株连或变相株连,要保证责任人受到法律的追究,也要保证无责任者不受法律责任的追究,即做到不枉不纵。[ 张文显:《法理学》,北京法律出版社1997年版,第111—124页,第150—153页。]而我国现行法律责任条款规定认定不清、分配不公、追究不合理,这也是成为突发环境事件频繁发生的主观因素之一。             

 三、突发环境事件应急制度的完善构想

  从以上的突发环境事件存在的立法问题可以看出,当今的突发环境事件的应急制度相当的不完善,为适应社会、经济、法律等各方面的发展,应从以下几个方面进行完善:

  (一)指导思想上

  在建立突发环境事件应急系统及其相应程序时,应当本着实事求是、切实可行的原则,贯彻以下的指导思想:1.预防和应急相结合:2.充分发挥现有机构和装备的作用,建立切实可行地应急系统和应急程序;3.突出重点,优先建立风险度大的突发环境事件预案;4.重大突发环境事件的应急处置,应由政府带头,各部门协同作战;5.应急系统做到常备不懈,在应急时快速有效。

  (二)制定预案

  根据突发环境事件的特点,本身就具有突发性、复杂性等特点,故应制定应急的预案是为了使我们做到防患于未然,在发生污染事故时,能够迅速调取污染事件的预案材料,指导应急工作人员迅速采取有效的应急措施。其主要的内容包括:1.建立要害企业档案;2.建立本地区环境优先污染物名单;3.建立本地区的重点污染源分布图;4.建立突发性污染场内、场外的应急预案。

  (三)应急组织的完善

  为及时处理各类突发环境事故,必须建立相应的应急组织。1.建立应急委员会,由当地政府和环保、公安、消防、卫生、水利、气象等部门的负责人组成,主要的职责是审定突发环境事件防范和应急计划,并协调落实,在处置重大突发环境事件时建立临时应急指挥部,统一协调应急行动;2.建立应急办公室,它是应急组织中的常设机构,为便于日常工作,可由环保部门各科室和监测站的负责人组成,主要职责是制定和落实应急计划,建立技术储备,接收突发环境事件的报警、处置一般的污染事故,重大污染事故在报告应急委员会的同时作先遣处理;3.建立各应急专业组,包括检测评价、技术咨询、公安消防、医学救助、水文气象和工程抢险等方面,在应急时提供各种专业支持。

  (四)环境应急监测

  环境应急监测指在环境应急情况下,对污染物种类、数量、浓度、和污染范围以及生态破坏程度、范围等进行的监测,其目的是为了发现和查明环境污染情况,掌握污染的范围和程度。环境监测包括重大污染事故的监测、突发环境污染事件的监测、对环境造成重大影响的自然灾害等事件的监测以及在环境质量监测、污染源监测过程中发生异常情况时所采取的监测等,可分为定点监测和动态监测。这一制度的建立包括多方面的内容,要从危险源的认别到预测模型的判断、质量管理、预案的确立以及后续的监测和总结评价。根据总评和评价的情况及时修订环境应急监测预案,更新应急监测仪器设备,更好地发挥环境监测在突发环境事件应急处置中的决策支持和技术保障作用。

  (五)加强污染事故应急处置能力的建设

  1.首先要加强应急现场监测能力的建设 。如购置污染事故应急指挥车和流动监测车,监测车上配置便携式快速检测设备。

  2.组织应急培训和演练,为了保证应急计划的落实,对有关应急人员进行培训和演习,可检验和促进应急反应的速度和质量的提高。内容包括:了解和掌握本地区潜在污染源的情况;危险物的化学性质以及其危害;对易燃易爆气液污染物的监测知识;自身防护等常识性知识。

  3.加强公众教育;加强宣传教育,提高广大人民群众的环境保护意识、自我保护意识监督意识、提高污染源单位管理人员的管理水平、管理能力和责任感,防止突发环境事件的发生。

  (六)加强善后处理措施

 善后的处理事项包括:1.组织实施环境恢复计划;2.继续监测和评价环境污染状况,直至基本恢复;3.必要时,对人群和动植物的长期影响作跟踪监测;4.评估污染的损失,协调处理污染赔偿和其他事项。

  (七)法律完善

   1.在宪法和宪法性文件层面上的完善

  首先,要在宪法的框架内制定《紧急状态法》,在总则中规定对所有突发事件适用的通用原则、指导方针、基本制度,对全国人大及其常委会、国务院的应急职权和应急程序做出进一步的基本法规定。由于紧急状态法涉及公民宪法性的基本权利的限制和国家机关职权的重新分配,因而属于基本的宪法性法律,必须由人大通过。其次,要修订《戒严法》把重大环境污染和与环保有关的公共卫生等突发事件的应急需要明确为戒严的条件之一,并对相应的戒严制度进行补充。

  2.修正《环境保护法》

  提高《环境保护法》在环境立法体系中的法律地位,必须在立法上将《环境保护法》的地位提升到由全国人大制定,并上升到环境基本法。使其真正成为指导其他环境单行法律法规的基本法律。在《环境保护法》成为真正基本法的基础上创新并完善突发环境事件应急处理的原则性、综合性、和专门性的基本规定。

  3.创新和完善各单行环境保护有关突发环境事件应急处理规定

  使之既符合宪法和《环境保护法》的基本规定,又与《突发环境保护事件应急法》的规定衔接、协调,在中央和地方人民政府的政府组织法、财政预算法和其他相关的法律、行政法规中充实相关的应急机构设置、应急决策、应急经费预算等规定。      

  4.待积累丰富的应急经验后,由全国人大常务委员会通过《突发环境保护事件应急法》及其实施细则

  在宪法和《环境保护法》的指导下,衔接各单行环境法律法规中的通用与应急处理规定,参考《公共卫生突发事件应急条例》和其他应急条例和主要制度,在立法明确规定应急目的、应急方针、应急体制、应急原则、应急制度和主要术语的概念等内容。

  (八)相关制度方面得完善

  1.初步调查和评估制度

  包括事件的初步调查和初步评估两方面的内容。 调查是评价的前提,评价是决定应急状态是否启动的前提。如果事件的现实危害和发展符合条例规定的启动条件,有权机关可以宣布应激状态开始。评价必须有标准,为科学地防止突发环境事件杜绝人为的懈怠和反应过度现象,必须建立应急程序的启动标准,该标准的建立可借鉴1999年加拿大《环境保护法》和我国2003年《黄河重大水污染事件应急调查处理规定》的做法。

  2.信息沟通制度

  包括信息报告、通报、通知与发布制度,信息报告的对象是人民政府和上级主管部门,信息通报的对象是包括国际组织、外国政府、国内不同的政府部门和不同的行政区域,通知的对象是事件影响的公民和单位,信息发布的对象是公众和媒体。为了使该制度具有可操作性,条例应规定信息的时限、程序和具体内容。

  3.公众报告与举报制度

  设立公众的对抗权是各国应急立法的经验,我国《突发公共卫生事件应急条例》和《黄河重大水污染事件报告办法》做了这方面的尝试。前者第24条授予公众的隐患举报权、不作为的举报权、滥用职权举报权,要求有关机关公布统一的突发事件报告、举报电话,并对举报突发事件有功的单位和个人予以奖励;后者也建立了类似的水污染事件报告奖惩制度。此举得到学术界、实务界和人民群众的一致好评,应为突发环境保护事件应急法律制度的设计借鉴。

  4.应急状态宣告制度

  紧急状态宣告包括紧急状态的开始和紧急状态的结束。紧急状态的开始的宣告意味着所有应急处理程序的全面的启动,有关机关和人员必须各司其责。紧急状态的结束意味着所有应急整虚的总结和正常法律程序的重新适用。这方面可借鉴我国《戒严法》第12条的做法,该条规定:“根据本法第二条的规定实行戒严的紧急状态消除后,应当及时解除戒严,消除戒严的程序与决定戒严的程序相同”。值得注意的是,为防止有关机关利用紧急状态为单位和个人谋取不法的政治和经济利益,应采取应急状态宣告权和应急措施执行机关的分立制度。              

   5.应急保障制度

  应急保障制度是进行突发环境事件应急的物质保障。突发环境事件条例不可能建立完善的应急物质保障制度,须与其他的法律法规协调,具体说应急保障制度应包括:指挥系统技术保障、通信保障、现场救援和工程抢险装备保障;应急队伍保障、交通运输保障、医疗卫生保障、治安保障、物资保障、资金保障、应急避难场所保障等。[ 北京市突发公共事件总体应急预案。]

  6.责任制度的完善

  现行法律制度对突发环境事件的法律责任规定是合理的。环境事件的发生,往往因造成损害的当事人的违法行为而导致,然而由于承担责任过轻使得责、权、利不相一致,使得人们脑中的防范与应急处理工作消极懈怠,使许多不该发生的环境事件频繁的发生。我国《环境保护法》中无过错责任原则的确立更体现了这点。因此,应当加大对造成损害当事人的处罚力度,对于环境污染与破坏较严重的中小企业及频于破产境地的企业应当加强监管力度。监管呈疲软之势时,坚决依法取缔。责任的认定应从预防到处置的各个环节的所有违法部门和人员。尤其是掌握国家权力的机关与公务人员违法或失职责任的追究。对造成损失的当事人的责任应当按实际损害足额予以赔偿,构成犯罪的,依法追究其刑事责任。对于复合型环境污染事件并难以区分污染主体时,运用共同侵权行为的责任原理,承担连带责任。

  四、结语

  当前,由于突发环境事件立法存在许多问题,从而建立并完善相应的应急制度已迫在眉睫。为了尽快的加强并完善应急制度的相关方面的发展,应该对中央政府与地方政府、国家环保总局与其他相关的部门对重大的环境危机的能力进行评估后,借鉴国外的管理经验,建立具有中国特色的一系列的突发环境的应急系统包括机构建设、法律法规的完善的短期和长期计划,并做到尽快的将完善后的应急措施付诸到实践中。

 

 

参考文献:

[1]汪劲,中国环境法原理[M].北京:北京大学出版社,2000,(3).

[2]李艳研,环境突发事件立法研究[J].黑龙江:黑龙江社会科学出版社,2004,(3).

[3]自然之友组织,‘环境绿皮书’2005—中国的环境危局与突围[J].社会科学出版社,2006.

[4]常纪文,我国突发环境保护事件应急立法存在问题及其对策[J].武汉大学环境法研究所国际研讨会,2003.

[5]北京市突发公共事件总体应急预案.

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